Концепция совершенствования государственной системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов

I. Общие положения

Медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов являются важными элементами системы обеспечения инвалидам условий для преодоления ограничений жизнедеятельности, направленными на создание им равных возможностей для участия в жизни общества.

Медико-социальная экспертиза - определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма.

Медико-социальная экспертиза осуществляется исходя из комплексной оценки состояния организма на основе анализа клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых, психологических данных освидетельствуемого лица. 

 Институционально система государственной медико-социальной экспертизы включает:

• федеральные государственные учреждения медико-социальной экспертизы: Федеральное бюро медико-социальной экспертизы, главные бюро медико-социальной экспертизы по соответствующему субъекту Российской Федерации (84 единицы), главное бюро, осуществляющее медико-социальную экспертизу работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и населения отдельных территорий, и их филиалы – бюро медико-социальной экспертизы в городах и районах (1936 единиц);
• учреждения науки, специализирующиеся в области медико-социальной экспертизы, протезирования и реабилитации инвалидов (ФГУ «Санкт-Петербургский институт усовершенствования врачей экспертов Федерального медико-биологического агентства», ФГУ «Новокузнецкий научно-практический центр медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов Федерального медико-биологического агентства» и ФГУ «Санкт-Петербургский научно-практический центр медико-социальной экспертизы, протезирования и реабилитации инвалидов им Г.А.Альбрехта Федерального медико-биологического агентства»), подведомственные Федеральному медико–биологическому агентству (ФМБА России).

Реабилитация инвалидов - система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной и профессиональной деятельности. Реабилитация инвалидов направлена на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, в целях социальной адаптации инвалидов, достижения ими материальной независимости и их интеграции в общество.

В реабилитационном процессе принимают участие органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие мероприятия по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации. 

В настоящее время в Российской Федерации функционирует около 600 реабилитационных центров, учреждений и специализированных отделений, а также 11 колледжей-интернатов для инвалидов, подведомственных Минздравсоцразвития России.

Проблема комплексной реабилитации инвалидов в Российской Федерации в последние годы постепенно из категории «социальной» перешла в категорию «национальной безопасности». Объясняется это тем, что на фоне устойчивой и долговременной убыли населения быстро увеличивается численность инвалидов в стране. Если в 1992 году в России было 3,98 млн. инвалидов, то сегодня их численность составляет 13,1 млн. человек. Ежегодно в учреждениях медико-социальной экспертизы освидетельствуется более 4 млн. человек, из них впервые признаются инвалидами около 1 млн. человек, повторно – 2,5 млн. граждан. 

Существующая в настоящее время нормативная правовая база не обеспечивает должной объективности в установлении инвалидности и назначения реабилитационных мероприятий, что сказывается на качестве медико-социальной экспертизы. В связи с этим доля измененных решений бюро медико-социальной экспертизы главными бюро медико-социальной экспертизы по обжалованию граждан среди всех проверенных решений по обжалованию составляет более 10 процентов. 

Специалистами Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) прогнозируется, что при сохранении действующей системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов к 2015 году численность взрослых инвалидов в Российской Федерации составит 15,3 – 15,5 млн. человек. Это увеличение числа инвалидов произойдет на фоне продолжающегося демографического кризиса.

В 90-е годы прошлого столетия были утрачены некоторые достижения профилактической медицины, ухудшились основные показатели здоровья (продолжительность жизни, рождаемость, смертность, инвалидность).

Существующие реабилитационные учреждения социальной направленности работают без достаточной координации своих действий, разрозненно, и это резко отрицательно сказывается на эффективности реабилитационного процесса.

Действующая система медико-социальной экспертизы и реабилитации предполагает неоднократное посещение гражданами ряда учреждений, затрату времени и усилий для получения документов, необходимых для предоставления услуг по медико-социальной экспертизе.

Крайне медленно в работу структур, участвующих в решении проблем комплексной реабилитации, внедряются современные информационные технологии. Это приводит, с одной стороны, к низкой эффективности работы данных структур, а, с другой, затрудняют контроль целевого использования выделяемых для решения этой задачи средств.

В настоящее время около 20 процентов инвалидов трудоспособного возраста продолжают трудиться. 

Реальное трудоустройство инвалидов и, как следствие, создание условий для их экономической независимости затруднено отсутствием стройной системы их профессиональной реабилитации, а так же обусловленной этим низкой эффективности ее элементов: профессиональной ориентации, подготовки, переподготовки и рационального трудоустройства, а так же отсутствием профессиографического справочника.

Особенно остро стоит вопрос оценки доступности рабочих мест для инвалидов с учетом объективно имеющихся у них ограничений способности к трудовой деятельности.

Таким образом, недостатки в решении проблем комплексной реабилитации инвалидов носят системный характер, и устранить их можно только в результате поэтапного совершенствования системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, повышения эффективности социальной поддержки отдельны групп населения, в том числе путем усиления адресности региональных программ государственной социальной помощи, формирования эффективной системы социальной поддержки лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Организационное и институциональное совершенствование систем медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов является одним из основных направлений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Совершенствование медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, включая их профессиональную ориентацию и трудоустройство, предусмотрено Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.

Конвенция ООН о правах инвалидов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 г. и подписанная Российской Федерацией 24 сентября 2008 г. (далее – Конвенция), устанавливает международные обязательства государств – участников в области реабилитации инвалидов, предусматривающие осуществление мер по предоставлению инвалидам возможностей для достижения и сохранения максимальной независимости, реализации физических, умственных, социальных и профессиональных способностей и полного включения и вовлечения во все аспекты жизни общества, - путем организации, укрепления и расширения комплексных реабилитационных услуг и программ.

Настоящая концепция совершенствования государственной системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов (далее – концепция) определяет цели, задачи, основные направления и этапы совершенствования государственной системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, с учетом достигнутого уровня ее развития, национальных и международных обязательств Российской Федерации, отечественного и зарубежного опыта, а также положений Международной классификации функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья (далее – МКФ). 

II. Цели, задачи и основные направления совершенствования государственной системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов

Целями концепции являются повышение качества, объективности, доступности и эффективности медико-социальных экспертных и реабилитационных услуг, приведение принципов и механизмов их осуществления в соответствие с требованиями Конвенции.

Достижение указанной цели в значительной степени зависит от успешного решения двух основных задач:

• повышение уровня объективности оценки ограничений жизнедеятельности инвалидов и обоснованности назначаемых (рекомендуемых) мер по их преодолению;
• повышение доступности и эффективности предоставляемых реабилитационных услуг и технических средств реабилитации.

Основными направлениями решения задач совершенствования государственной системы медико-социальной экспертизы и повышения доступности реабилитации инвалидов являются:

• разработка инновационных подходов к организации и проведению медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, с учетом положений МКФ;
• совершенствование учета инвалидов;  
• улучшение межведомственного взаимодействия при проведении медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, включая взаимодействие с общественными организациями инвалидов;
• разработка стандартов оказания услуг и выполнения мероприятий по реабилитации инвалидов;
• обеспечение физической и информационной доступности государственной системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов.

2.1. Разработка инновационных подходов к организации и проведению медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, с учетом положений МКФ

Действующие классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, (разработаны на основе Международной классификации нарушений, ограничений жизнедеятельности и социальной недостаточности (МКН),  которая впервые была опубликована Всемирной Организацией Здравоохранения в 1980 г.),. не в полной мере обеспечивают объективность и достоверность оценки ограничений жизнедеятельности инвалидов, с учетом влияния на жизнедеятельность инвалида факторов окружающей среды, что не позволяют разрабатывать и осуществлять эффективные индивидуальные программы реабилитации инвалидов.

В связи с этим необходима разработка новых подходов к организации и проведению медико-социальной экспертизы и реабилитации.

Достижение поставленной  цели возможно при решении задачи создания условий для объективизации оценок ограничений жизнедеятельности инвалидов, потребностей инвалидов в различных видах социальной защиты, включая реабилитацию, для чего необходимо разработать новые классификации, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы с учетом МКФ. С целью более эффективного функционирования системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, необходим единовременный переход на использование МКФ в оценке здоровья населения и в других учреждениях, в том числе и в учреждениях здравоохранения.

Распространение положений МКФ не только для установления инвалидности в деятельности государственных учреждений медико-социальной экспертизы, но и в деятельности всех учреждений здравоохранения и социальной сферы, является условием, которое позволит унифицировать подход к медико-социальной реабилитации инвалидов, что вытекает из целей создания МКФ.

Применение предусмотренной МКФ классификации функций и структур организма, активности и участия, в том числе по степени выраженности, а также факторов окружающей среды, позволит с высокой степенью достоверности и объективности оценивать здоровье индивида с биологической, психологической и социальной точек зрения и определять его нуждаемость в различных видах социальной защиты, включая реабилитацию, в мерах по разумному приспособлению окружающей среды. 

Кроме того, с учетом положений МКФ будут законодательно или нормативно определены рамки для описания указанных показателей «универсальным» языком - в виде системы буквенных кодов, что обеспечит идентификацию преимущественных видов ограничений жизнедеятельности у инвалидов, доступности физического и информационного окружения с целью устранения индивидуальных барьеров службами, ведомствами и другими организациями вне зависимости от организационно-правовых форм и форм собственности. Эти коды будут указывать на необходимость помощи при передвижении, нуждаемость в сопровождении, дублирование световыми устройствами, информационными табло с тактильной (пространственно-рельефной) информацией и учитываться вышеуказанными службами при предоставлении услуг инвалидам.

Для обеспечения избирательности мер социальной поддержки инвалидов в различных жизненных ситуациях, на основе МКФ предусматривается разработать и нормативно установить кодификатор (социально значимых) категорий инвалидности в зависимости от вида и тяжести ограничения жизнедеятельности с выделением основных групп инвалидов, дифференцированных по преимущественному виду помощи, в которых они нуждаются.

Каждой группе будет нормативно установлен буквенный код, что позволит упростить и систематизировать деятельность всех учреждений, служб и организаций по предоставлению инвалидам услуг и видов помощи, предусмотренных законодательством.

 Таким образом, МКФ позволит создать эффективный инструмент для реализации обязательств, определенных национальным законодательством, а также международными соглашениями, в которых участвует Российская Федерация.

 МКФ не содержит условий для установления гражданам инвалидности и не расширяет оснований для признания лица инвалидом, а четко идентифицирует преимущественный вид ограничений жизнедеятельности инвалида. При этом система буквенных кодов будет являться дополнением к существующей системе классификации, используемой при осуществлении медико-социальной экспертизы.

В связи с этим переход на новые классификации осуществления медико-социальной экспертизы не повлечет за собой роста числа инвалидов.

Основными условиями для перехода на новые классификации являются:

• обеспечение стабильности в период преобразований;
• этапность преобразований;...http://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/handicapped/3